Pobudnika, stara sedem in devet let, ki obiskujeta osnovno šolo za otroke s posebnimi potrebami, sta vložila pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (v nadaljevanju Odlok) v zvezi s sklepom Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. novembra 2020 o podaljšanju uporabe ukrepov in omejitev iz Odloka (v nadaljevanju sklep Vlade z dne 5. novembra 2020). Iz vsebine pobude izhaja, da neskladje z Ustavo očitata tako izpodbijanima določbama Odloka kot tudi sklepu Vlade z dne 5. novembra 2020. Vložila sta tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti in zakonitosti sklepa ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. novembra 2020 o začasnem izvajanju vzgojno-izobraževalnega dela v osnovnih in glasbenih šolah na daljavo (v nadaljevanju sklep ministrice). 

Ustavno sodišče je pri presoji pobude obravnavalo:

• sklep Vlade št. 00717-49/2020/4 z dne 5. 11. 2020 in št. 00717-49/2020/6 z dne 12. 11. 2020,
• sklep Vlade št. 18100-24/2020/4 z dne 26. 11. 2020,
• Odlok o začasni prepovedi zbiranja ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih (Uradni list RS, št. 152/20) in
• sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, št. 603-33/2020/4 z dne 5. 11. 2020.

Glede prepovedi zbiranja v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja

Začasno zbiranje ljudi v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja ter univerzah in samostojnih visokošolskih zavodih zaradi zajezitve in obvladovanja epidemije COVID-19 prepoveduje Odlok. Materialno podlago za sprejetje Odloka pomeni Zakon o nalezljivih boleznih (Uradni list RS, št. 33/06 – uradno prečiščeno besedilo in 142/20 – v nadaljevanju ZNB), ki v tretjem odstavku 39. člena določa, da lahko, kadar z ukrepi, določenimi s tem zakonom, ni mogoče preprečiti, da se v Republiko Slovenijo zanesejo in v njej razširijo določene nalezljive bolezni, Vlada odredi prepoved zbiranja ljudi po šolah, kinodvoranah, javnih lokalih in drugih javnih mestih, dokler ne preneha nevarnost širjenja nalezljive bolezni. Z Odlokom je bil takšen ukrep sprejet.  

Na podlagi izpodbijanih 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka velja prepoved zbiranja tudi v osnovnih šolah s prilagojenim programom in v zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, razen v tistih, ki so ustanovljeni za delo z otroki s čustvenimi in vedenjskimi motnjami. Izpodbijani določbi se nanašata na pobudnika. Pobudnika obiskujeta osnovno šolo, v kateri poteka vzgoja in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami. Prvi pobudnik obiskuje prilagojen program in zanj velja 3. točka prvega odstavka 1. člena Odloka. Na drugega pobudnika, ki obiskuje poseben program osnovne šole, se nanaša 5. točka prvega odstavka 1. člena Odloka. Navedbe pobudnikov, da drugi pobudnik ni zajet niti v 5. točki prvega odstavka 1. člena Odloka, ker javne šole niso zavodi iz petega odstavka 18. člena ZUOPP-1, niso utemeljene. Po ZUOPP-1 so organizacije, ki lahko izvajajo posebne programe vzgoje in izobraževanja, sicer res razdeljene na javne šole, javne zavode in javne socialnovarstvene zavode, kar pa ne pomeni, da se pojem zavod za vzgojo in izobraževanje iz 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka ne more nanašati tudi na osnovne šole, ki izvajajo poseben program vzgoje in izobraževanja. Upoštevaje drugi odstavek 1. člena Zakona o zavodih (Uradni list RS, št. 12/91 in 8/96 – ZZ) so namreč zavodi organizacije, ki se ustanovijo za opravljanje dejavnosti vzgoje in izobraževanja, osnovna šola pa je takšna organizacija.  

V zvezi s časovno veljavnostjo ukrepov iz 1. člena Odloka je v 4. členu Odloka določeno, da strokovno utemeljenost ukrepov iz tega odloka Vlada ugotavlja vsakih sedem dni in ob upoštevanju strokovnih razlogov odloči, da se ti ukrepi še naprej uporabljajo, ali pa ukrepe spremeni oziroma odpravi ter o tem obvesti Državni zbor in javnost. Napotitev 4. člena Odloka na periodično odločanje Vlade o tem, ali ukrepi iz Odloka še vedno veljajo, pomeni, da lahko pravno podlago za uporabo ukrepov iz Odloka po poteku sedmih dni od njegove izdaje pomenijo le sklepi Vlade o nadaljnji uporabi oziroma o podaljšanju teh ukrepov. Veljavnost ukrepov zgolj na podlagi Odloka se je tako iztekla že po sedmih dneh od njegove izdaje, njihova nadaljnja veljavnost pa je bila odvisna od veljavnosti nadaljnjih sklepov Vlade o njihovem podaljšanju.  

Preden predpisi začnejo veljati, morajo biti objavljeni. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu (glej 154. člen Ustave). Ker obravnavani sklepi Vlade niso bili objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije, torej niso mogli začeti veljati.

Sklep UStavnega SODIŠČA RS U-I-445/20 Z dne 3. 12. 2020.

O podaljšanju uporabe ukrepov iz Odloka je Vlada do sedaj odločala trikrat. Iz sklepa z dne 5. novembra 2020 izhaja, da se je Vlada seznanila s strokovno oceno strokovne skupine za zajezitev in obvladovanje epidemije COVID-19 in odločila, da se uporaba ukrepov in omejitev, ki so določene v Odloku, podaljša za sedem dni. S sklepoma z dne 12. novembra 2020 in z dne 26. novembra 2020 pa je Vlada, prav tako na podlagi seznanitve z oceno strokovne komisije, odločila, da se veljavnost ukrepov iz Odloka podaljša (še) za štirinajst oziroma sedem dni.  

S temi sklepi je Vlada na izviren način določila nadaljnjo veljavnost ukrepov iz Odloka. Tako je na abstrakten način uredila pravni položaj nedoločenega števila pravnih subjektov, na katere se nanašajo (vzgojno-izobraževalni zavodi in zlasti učenci, ki jih obiskujejo). To pomeni, da so omenjeni sklepi Vlade po svoji vsebini predpis. Ustavno sodišče šteje namreč za predpis vsak akt, ki vsebuje splošna in abstraktna pravna pravila, s katerimi se urejajo pravice in obveznosti pravnih subjektov, oziroma ki vsebuje pravila, ki navzven povzročajo pravne učinke (t. i. eksterno delovanje). Ustavno sodišče ugotavlja, da sklepi niso bili uradno objavljeni, kar pa ne vpliva na to, da jih po vsebini ne bi opredelili kot predpise. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je namreč za opredelitev podzakonskega akta za predpis ključna njegova vsebina (materialni kriterij) in ne naziv ali subjekt oziroma postopek sprejemanja.  

Okoliščina, da sklepi Vlade niso bili objavljeni, vpliva na njihovo veljavnost in posledično tudi na veljavnost ukrepov iz Odloka. Ustavno sodišče je pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti Sklepa Vlade z dne 5. novembra 2020 sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12 in 23/20 – v nadaljevanju ZUstS) takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Glede na medsebojno povezanost tega sklepa s sklepoma Vlade z dne 12. novembra 2020 in z dne 26. novembra 2020 (z vidika obravnavane problematike gre za po vsebini enake akte) in povezanost teh sklepov z Odlokom, katerega veljavnost naj bi podaljševali, je Ustavno sodišče po 30. členu ZUstS začelo tudi postopek za oceno ustavnosti sklepov z dne 12. novembra 2020 in z dne 26. novembra 2020. Sklepa o začetku postopka za oceno ustavnosti sklepov Vlade z dne 12. novembra 2020 in z dne 26. novembra 2020 Ustavno sodišče ni vročilo v odgovor Vladi, saj se je do akta z enako vsebino (to je do sklepa Vlade z dne 5. novembra 2020) že imela možnost izjaviti v okviru odgovora na pobudo in je to tudi storila. Zato je Ustavno sodišče lahko takoj sprejelo tudi odločitev glede teh dveh sklepov. Preden predpisi začnejo veljati, morajo biti objavljeni. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu (glej 154. člen Ustave). Ker obravnavani sklepi Vlade niso bili objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije, torej niso mogli začeti veljati. Sklepa Vlade z dne 5. novembra 2020 in z dne 12. novembra 2020 se zato nista smela uporabljati, sklep Vlade z dne 26. novembra 2020 pa se ne sme uporabljati. O tem je Ustavno sodišče odločilo v 1. in 2. točki izreka. Odločitev Ustavnega sodišča se nanaša na tiste dele sklepov, ki so povezani z izpodbijanim Odlokom, to je na 1. točko sklepa z dne 5. novembra 2020, drugo alinejo 1. točke sklepa z dne 12. novembra 2020 in šesto alinejo a) dela 1. točke sklepa z dne 26. novembra 2020.  

Kot že navedeno, so bili ukrepi o prepovedi zbiranja v zavodih s področja vzgoje in izobraževanja na podlagi 1. člena Odloka veljavni le prvih sedem dni od začetka uporabe Odloka, v nadaljevanju pa je bila njihova veljavnost odvisna od veljavnosti sklepov Vlade o njihovem podaljšanju. S sklepi Vlade z dne 5. novembra 2020, z dne 12. novembra 2020 in z dne 26. novembra 2020, ki niso niti začeli veljati, ukrepi iz Odloka niso bili veljavno podaljšani. S tem je veljavnost 1. člena Odloka in v tem okviru s pobudo izpodbijanih določb iz tega člena Odloka dejansko prenehala. V takem primeru Ustavno sodišče v skladu z drugim odstavkom 47. člena ZUstS odloči o ustavnosti izpodbijanega predpisa, če so izkazani pogoji iz prvega odstavka 47. člena ZUstS, tj., če pobudnik izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. Takšnih posledic pobudnika nista izkazala. Na podlagi gornjih ugotovitev za zaprtje šole, v katero sta vključena pobudnika, namreč ni več pravne podlage. Če niso izpolnjeni pogoji za presojo neveljavnega predpisa iz 47. člena ZUstS, Ustavno sodišče pobudo praviloma zavrže (tretji odstavek 25. člena ZUstS). Vendar pa pobudnika zatrjujeta, da gre za zadevo, ki naj bi odpirala pomembna ustavnopravna vprašanja, ki bodo v primeru podaljšanja ukrepov in ob morebitnih ponavljajočih se valovih epidemije znova aktualna, in predlagata, naj Ustavno sodišče odloči o pobudi tudi v primeru prenehanja veljavnosti izpodbijanih predpisov.  

Z vprašanjem, ali lahko Ustavno sodišče, čeprav pogoji iz 47. člena ZUstS niso izpolnjeni, presoja tudi akte, ki ne veljajo več, se je Ustavno sodišče že ukvarjalo. V odločbi št. U-I-83/20 z dne 27. avgusta 2020 (Uradni list RS, št. 128/20) je zavzelo stališče, da ni namen prvega in drugega odstavka 47. člena ZUstS, ki pomenita izjemo od pravila, da se Ustavno sodišče osredotoči na presojo veljavnih predpisov, da bi Ustavnemu sodišču preprečili ustavnosodni nadzor nad zakonodajno ali izvršilno oblastjo v primeru predpisov, katerih veljavnost je izrazito vpeta v časovno omejene okvire. To bi namreč pomenilo, da se Ustavno sodišče sploh ne bi moglo izreči o ustavnosti aktov, ki se sprejemajo periodično in za časovno omejeno dobo, čeprav bi presoja naslavljala zelo pomembna ustavnopravna vprašanja sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, ki se bodo sprejemali v prihodnosti. Posebej izražen javni interes po vsebinski presoji Ustavnega sodišča zato lahko utemelji izjemo od procesne ovire iz drugega odstavka 47. člena ZUstS. To bo takrat, kadar zahteva po pravni predvidljivosti na določenem področju urejanja družbenih razmerij izjemoma narekuje odločitev Ustavnega sodišča o posebno pomembnih precedenčnih ustavnopravnih vprašanjih sistemske narave, ki se po razumni oceni utegnejo zastavljati tudi v zvezi z akti enake narave in primerljive vsebine, periodično sprejemanimi v prihodnosti (27. točka obrazložitve v odločbi št. U-I-83/20).  

Pobuda obravnava vprašanje ustavne skladnosti predpisa, s katerim je bilo z namenom preprečiti širjenje epidemije COVID-19 določeno tudi zaprtje šol oziroma zavodov, ki izvajajo vzgojno-izobraževalni program za otroke s posebnimi potrebami. Ugotovljena neveljavnost tega predpisa ni posledica izboljšanja epidemiološke slike na območju Republike Slovenije, ki bi narekovala sprejem odločitve Vlade o odpravi teh ukrepov, temveč zgolj posledica tega, da sklepi Vlade, s katerimi je Vlada nameravala podaljšati veljavnost teh ukrepov, zaradi formalnih pomanjkljivosti v zvezi z njihovo izdajo, niso začeli veljati (glej zgoraj). Glede na to je že iz tega razloga mogoče pričakovati, da bo takšen ukrep Vlada lahko znova sprejela. Poleg tega se virus SARS-CoV-2 v državi (pa tudi izven nje) še vedno širi in je zato tudi iz tega razloga v prihodnosti razumno pričakovati možnost sprejetja novih enakih oziroma podobnih ukrepov. Časovna veljavnost takšnih ukrepov bo omejena z epidemiološko sliko v državi, kar bi lahko povzročilo, da Ustavno sodišče tudi takrat ne bi moglo opraviti vsebinske presoje ustavnosti takšnih ukrepov. Glede na to, da izpodbijana ureditev lahko pomeni omejitve človekovih pravic ali temeljnih svoboščin tako ranljive skupine oseb, kot so otroci s posebnimi potrebami, gre po presoji Ustavnega sodišča v tej zadevi za odločitev o pomembnem precedenčnem ustavnopravnem vprašanju. Glede na to je javni interes po vsebinski presoji ne več veljavnih izpodbijanih določb Odloka utemeljen in je Ustavno sodišče pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti 3. in 5. točke prvega odstavka 1. člena Odloka sprejelo (3. točka izreka).

Glede izvajanja pouka na daljavo  

Zaradi zaprtja šol je bil 5. novembra 2020 sprejet tudi sklep ministrice za izobraževanje o začasnem šolanju na daljavo. Materialno podlago za njegovo sprejetje je pomenil ZZUOOP, ki v prvem odstavku 104. člena določa, da lahko, če je to potrebno za omilitev in odpravo posledic COVID-19, vzgojno-izobraževalno delo (pouk in druge oblike organiziranega dela) z učenci, dijaki in študenti v osnovnih šolah, osnovnih šolah s prilagojenim programom, zavodih za vzgojo in izobraževanje otrok in mladostnikov s posebnimi potrebami, glasbenih šolah, srednjih in višjih strokovnih šolah poteka v obliki izobraževanja na daljavo. O tem s sklepom odloči minister, pristojen za izobraževanje. Časovna omejitev veljavnosti tega sklepa ni z ničemer določena, kar pomeni, da bo veljal do preklica.  

Izpodbijani sklep določa, da se zaradi poslabšanja epidemiološke situacije v vzgojno-izobraževalnih zavodih začasno izvaja vzgojno-izobraževalno delo na daljavo, in sicer v osnovnih šolah in glasbenih šolah. Izraz osnovna šola v tem sklepu je treba razumeti tako, da se nanaša na vse osnovne šole, vključno s tistimi, ki izvajajo prilagojene in posebne programe izobraževanja. Izraz osnovna šola je namreč splošen. Zato je neutemeljeno sklicevanje pobudnikov na to, da se sklep nanju morda sploh ne nanaša.  

Tudi izpodbijani sklep ministrice, tako kot v 12. točki navedeni sklepi Vlade, ni bil uradno objavljen. In tudi ta sklep je po svoji naravi predpis. Zakonodajalec je namreč sprejetje odločitve o tem, da poteka vzgojno-izobraževalno delo na daljavo, v celoti prepustil ministru, pristojnemu za izobraževanje (prvi odstavek 104. člena ZZUOOP). Sklep ministrice zato pomeni izvirno odločitev ministrice o izvajanju pouka na daljavo. S tem na abstrakten način ureja pravni položaj nedoločenega števila pravnih subjektov, na katere se nanaša.  

Ustavno sodišče je tudi pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti sklepa ministrice sprejelo in glede na izpolnjene pogoje iz četrtega odstavka 26. člena ZUstS tudi v zvezi s tem sklepom takoj nadaljevalo z odločanjem o stvari sami. Kot že navedeno, lahko predpis začne veljati le, če je objavljen. Predpisi državnih organov morajo biti objavljeni v uradnem državnem glasilu (glej 154. člen Ustave). Ker sklep ministrice, pristojne za izobraževanje, ni bil objavljen, ni začel veljati in se ne sme uporabljati (4. točka izreka).

Sklep

Ustavno sodišče je jasno poudarilo eno temeljnih ustavnih načel, ki ga vlada RS ni upoštevala. Preden predpisi začnejo veljati, morajo biti objavljeni. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu. Ker obravnavani sklepi Vlade niso bili objavljeni v Uradnem listu Republike Slovenije, torej niso mogli začeti veljati. Objava na spletu ne more nadomestiti objave v Uradnem listu RS.

Vir: Ustavno sodišče RS.